Les partenariats public-privé peuvent-ils bénéficier aux exclus des services d'eau ?

Tout au long des années 1990 – au plus fort de l'engouement pour les partenariats public- privé (PPP) – l'ouverture des sociétés nationales de distribution d'eau au secteur privé dans les pays en développement a souvent été une condition de l'intervention des bailleurs de fonds. Si la question du sort des populations défavorisées n'a pas toujours été clairement posée dans le cadre de ces partenariats, les attentes plus ou moins implicites les concernant étaient nombreuses. D'une part les financements apportés par le secteur privé augmenteraient sans doute le taux de desserte de la population, d'autre part les gains de productivité assurés par la gestion privée et par le jeu de la concurrence amélioreraient l'équilibre financier du secteur et profiteraient in fine aux plus pauvres en entraînant une baisse des tarifs. L'implication du secteur privé a pu bénéficier aux populations pauvres, soit directement – à travers l'extension des réseaux d'eau vers les populations non desservies – soit indirectement – en attirant et fixant l'attention des autorités sur l'accès au service pour tous dans le cadre d'une politique sectorielle plus équitable, mais aussi en apportant des innovations techniques et sociales utiles à la prise en compte des populations les plus pauvres. Pourtant, le bilan de vingt ans d'expériences de PPP dans les pays en développement est contrasté.

Un bilan globalement négatif pour les plus pauvres

Le premier obstacle à la généralisation de l'accès à l'eau est le prix de la connexion au réseau. La politique la plus favorable aux populations pauvres est, dans ce contexte, celle qui augmente au mieux leur desserte. Les opérateurs privés impliqués dans les PPP ont souvent promu les branchements individuels au détriment des bornes-fontaines ; la Société de distribution d'eau de la Côte d'Ivoire finança dès 1974 des réseaux de distribution et a réalisé ainsi près de 350 000 connexions entre 1988 et 2006. Cet exemple a été suivi au Sénégal – 130 000 branchements sociaux entre 1996 et 2006 – au Niger et au Burkina Faso. Si l'accès à un branchement a été le point de convergence entre la demande des populations et un modèle commercial porté par les opérateurs privés, le développement de cette politique a toutefois été limité. Le déficit de financement dans les réseaux a en effet conduit à cibler les branchements vers des quartiers déjà connectés, au détriment des plus pauvres, souvent situés en périphérie des agglomérations. Ce sous-investissement préjudiciable à l'extension des réseaux primaires et secondaires vers les quartiers éloignés – parfois imputable à l'État dans le cas des contrats d'affermage – a limité l'impact des politiques de branchements sociaux. La faible capacité des populations à épargner suffisamment pour payer une facture bimensuelle a elle aussi freiné la progression de ces politiques ; de nombreuses déconnexions (70 000 en Côte d'Ivoire) ont été observées dans la période qui a suivi les branchements. Les dispositifs d'offres de services mis en oeuvre par les PPP ne peuvent pas faire abstraction des caractéristiques de la demande – souvent instable et précaire. L'intervention du secteur privé s'est parfois accompagnée d'augmentations tarifaires, dues à l'exigence de recouvrer les coûts. Des tarifs progressifs par tranche ont été mis en place dans la plupart des PPP, avec une première tranche sociale subventionnée pour des faibles consommations mensuelles – supposées être celles des plus pauvres. Mais ces dispositifs ont eu des résultats ou le nombre élevé de personnes par foyer amènent parfois les usagers les plus pauvres à consommer au-delà de la quantité subventionnée, se trouvant alors dans les tranches les plus taxées. Ces tarifs par tranches peuvent avoir des effets pervers dans certains cas – notamment dans les concessions – car ils n'encouragent pas la desserte des petits consommateurs. Dans l'affermage du Sénégal, pour éviter ce biais, la rémunération de l'opérateur est un prix moyen identique pour tout mètre cube vendu, qu'il le soit dans la tranche sociale ou dans une tranche plus rentable. Enfin, l'arrivée du secteur privé a parfois été accompagnée de la disparition des péréquations existantes. Ainsi, on a reproché aux PPP de se concentrer sur la desserte des quartiers riches – les zones urbaines –, l'État conservant seul la responsabilité des quartiers défavorisés – les zones rurales –, en ayant perdu les avantages de la solidarité entre ces territoires, d'où une perte fiscale et des disparités régionales exacerbées. Cet “effet d'écrémage” explique la virulence des mouvements idéologiques anti-privatisation dans les pays en développement et la perception négative de ces réformes dans l'opinion populaire1. Ainsi, dans la plupart des PPP, les consommateurs les plus pauvres ont été les perdants : les branchements sociaux ont souvent ciblé les quartiers déjà desservis, les tarifs n'ont pas diminué proportionnellement aux gains d'efficacité apportés, les péréquations entre services ou entre usagers ont parfois disparu sans être remplacées par des subventions spécifiques d'appui aux plus défavorisés. Enfin, les politiques de déconnexion des mauvais payeurs se sont durcies.

La participation du secteur privé, facteur de clarification ?

Paradoxalement, les PPP ont souvent servi de catalyseur pour introduire une discipline salutaire dans la gestion des services de l'eau et définir des objectifs développementalistes orientés vers l'accès des populations aux services essentiels – moins bien formulés avant leur mise en place car les plus pauvres étaient peu représentés politiquement. Bien entendu, cette clarification des objectifs, des rôles et des responsabilités de chacun peut tout aussi bien avoir lieu dans le contexte de régies bien régulées. Mais elle devient incontournable dans le cadre de PPP – qui nécessitent un clair partage des risques. Les populations les plus pauvres ont souvent une représentation politique déficiente ; cette situation est aggravée par des pratiques de corruption avantageant les élites économiques et politiques lors des processus de “privatisation” (Auriol et Blanc, 2009). L'introduction d'un partenaire privé dans ce contexte permet de définir les objectifs à atteindre et d'estimer leur coût, souvent à travers un modèle financier partagé par les acteurs du secteur qui permet d'adopter une stratégie de financement réaliste et de réguler ensuite le contrat. Sur cette base, il revient alors au gouvernement de prendre de nouveaux engagements politiques, d'apporter les moyens nécessaires au financement de l'extension du réseau dans des quartiers parfois éloignés – par le tarif si les péréquations sont suffisantes, sinon par la subvention publique ou par des dons ciblés. L'attention des bailleurs internationaux s'est ainsi de plus en plus focalisée sur les mécanismes “pro-poor” de type “Output Based Aid”2 : financements directement versés à des opérateurs sur la base du nombre de branchements sociaux réalisés, subventions ciblées dans certains quartiers pour étendre la desserte, etc. Ainsi, dans certains pays, les stratégies des gouvernements ayant recours aux PPP ont sensiblement évolué depuis les années 1990 : d'une simple logique d'assainissement des finances publiques, elles ont intégré une dimension plus sociale prenant en compte les questions d'accès aux services essentiels des populations pauvres – en lien avec la préoccupation  croissante de la communauté internationale et avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement lancés par l'ONU en 2000. Même dans les cas d'échec de PPP, l'expérience du partenariat a souvent permis de faire émerger une nouvelle réflexion sur les biens publics et leur accessibilité au plus grand nombre et fait évoluer le rôle de l'État. Ce fut par exemple le cas au Mali après l'élection du président Amadou Toumani Touré en 2002 et le retrait de Saur en 2005. Une fois l'orientation politique définie – entre préoccupation fiscale, efficacité et équité – la difficulté est alors de mettre en place une régulation économique performante qui soit crédible, pour orienter les incitations des acteurs économiques sur le long terme et éviter l'interventionnisme politique quotidien et discrétionnaire. Au Sénégal, le contrat d'affermage assorti d'un contrat de performance a permis une maîtrise des pertes et des taux de recouvrement (Blanc et Ghesquières, 2006). Les politiques de subvention des nouveaux branchements, de gel du niveau des tarifs sociaux (compensé par une augmentation du tarif aux établissements publics) ou de solidarités importantes entre usagers et entre territoires (plus du quart des recettes collectées participent au système de subventions croisées) sont l'expression d'une volonté politique forte. Cette dernière s'est traduite par la mise en place d'un mécanisme de régulation du secteur qui semble aujourd'hui capable de résister à d'éventuels aléas politiques

L'adaptabilité et la capacité d'innovation du secteur privé

Des solutions locales ad hoc doivent être trouvées pour la desserte des quartiers pauvres, relevant la plupart du temps d'une sorte de flou contractuel qui oblige les opérateurs à gérer des situations où règnent l'implicite et l'ambigu. Ces quartiers “hors normes” mettent en défaut l'approche traditionnelle : ils n'offrent souvent ni sécurité juridique (l'habitat est souvent illégal) ni sécurité financière (les revenus des habitants sont aléatoires et fractionnés). Les opérateurs privés internationaux ont su innover dans ce contexte, en faisant intervenir des tiers : ONG, intermédiaires sociaux, voire petits opérateurs privés locaux (POP) plus à même de proposer un service répondant à une demande spécifique. Certains opérateurs privés internationaux ont pris l'initiative de lancer des programmes sociaux en se faisant les porteurs d'une vision responsable de l'entreprise. Leurs motivations étaient à la fois commerciales (comment améliorer l'image de l'entreprise), politiques (comment assumer sur le long terme d'offrir un service à une ville en délaissant certains quartiers), et pragmatiques (comment lutter contre les connexions clandestines ou contre la diffusion de maladies hydriques propagées depuis les bidonvilles). Des PPP innovants se sont ainsi construits, souvent au cours de la vie du contrat, en développant une composante “participative” prenant en compte l'intérêt des populations pauvres. Dans d'autres cas, l'innovation a porté sur des dispositifs technico-commerciaux : intégration de l'usager dans la chaîne de services, compteurs à prépaiement pour réduire les coûts de gestion associés à une clientèle pauvre et à une culture du non-paiement, etc. Ces PPP ont ainsi contribué à proposer une différenciation de l'offre adaptée aux besoins des populations pauvres et une alternative tant sociale que technique au “réseau universel” tel qu'il est conçu dans les pays développés. Au-delà de cette professionnalisation de l'ingénierie sociale des opérateurs privés internationaux, le développement d'opérateurs privés locaux de taille adaptée au marché des petites et moyennes villes, ou à celui des zones périurbaines, apparaît enfin comme étant un enjeu essentiel du renouveau de PPP favorables aux plus pauvres dans le secteur de l'eau dans les pays en développement. Certes, le secteur privé local y est déjà très présent mais il reste encore en grande partie informel. Favoriser l'émergence d'un secteur privé local performant qui puisse croître, réaliser des économies d'échelle et se professionnaliser, doit passer par la mise en place d'un dialogue sur les normes techniques, par l'adaptation des procédures d'appel d'offres des bailleurs de fonds, et plus généralement par des mesures favorisant la transition institutionnelle de ces acteurs informels. La question de la régulation de l'offre hétérogène de ces petits opérateurs apparaît en effet essentielle – autant pour des raisons de gestion de la ressource, que de santé publique ou de justice sociale. L'innovation portée dans bien des cas par le secteur privé – fondamentale pour la desserte des populations les plus défavorisées – permettra d'adapter l'offre aux réalités du terrain. Le secteur privé local, à condition de croître, de se formaliser et de parvenir à réguler son offre, a pleinement son rôle à y jouer.

1 Ces réformes génèreraient 80 % d'opinion négative selon l'enquête Latinobareometro menée en 2003 auprès de 19 000 personnes dans 18 pays d'Amérique latine (voir http://www.latinobarometro.org). On pourra par ailleurs consulter sur ce point Boix (2005) et Carrera et alii (2005).

2 Aide basée sur les résultats.

RÉFÉRENCES :

Auriol, E., Blanc, A., 2009. Capture and corruption in Public Utilities: the cases of Water and Electricity in Sub-Saharan Africa, Utilities Policy 17, 203-16. /

Blanc, A., Ghesquières, C., 2006. Le secteur de l'eau au Sénégal : un partenariat équilibré entre acteurs publics et privés pour servir les plus démunis ? Agence française de développement, Document de travail 24. /

Boix, C., 2005. Privatization and Public Discontent in Latin America, Inter-American Development Bank, Document de travail. /

Carrera, J., Checchi, D., Florio, M., 2005. Privatization Discontent and Its Determinants: Evidence from Latin America, Institute for the Study of Labor, Document de travail 1587.